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淺淡行政復(fù)議中的調(diào)解工作心得
調(diào)解一直以來都是我國在處理民事案件、經(jīng)濟(jì)案件、刑事自訴案件、行政賠償案件、仲裁案件等的重要方式之一，但在行政復(fù)議中適不適用調(diào)解呢目前在實務(wù)界、法學(xué)界仍然看法不一，可謂是仁者見仁，智者見智。借此機(jī)會，作為筆者也談點個人看法，與復(fù)行政復(fù)議同行們探討。
目前對行政復(fù)議中適用調(diào)解持反對意見的人的主要觀點概括起來主要是：
一是《行政復(fù)議法》對此沒有明確規(guī)定。
因為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是法定的，行政機(jī)關(guān)哪些可以做哪些不可以做，必須有法律作出明確規(guī)定，法無明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是不得而為之。
二是人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。
這是因為人民法院審另行政案件，不能象民事訴訟那樣，為了求得爭議的解決而要求行政機(jī)關(guān)在依法作出的處理決定作出某些方面讓步。同理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政復(fù)議案件也同樣不能適用調(diào)解。
三是行政機(jī)關(guān)所擁有的行政管理職權(quán)是法律賦予的，是公權(quán)。
行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定，是代表國家依法作出的，本質(zhì)上是一種執(zhí)法行為，是什么情況，就應(yīng)當(dāng)作出什么決定，它具有國家強(qiáng)制性、單方性、不可處分性和不可調(diào)解性。
四是行政機(jī)關(guān)與管理相對人地位不對等，調(diào)解難以做到客觀、公正、公平。
五是行政復(fù)議的特點決定了行政復(fù)議沒有調(diào)解的余地。因為行政復(fù)議是對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出裁決。具體行政行為是合法、適當(dāng)?shù)�，就必須維持；是違法、失當(dāng)?shù)�，就必須撤銷。不維持或不撤銷都不是依法辦事。
基于此，筆者認(rèn)為這種理論應(yīng)隨著社會的發(fā)展應(yīng)予以更新。特別是現(xiàn)代依法行政要求行政管理相對人更多地參與到行政決策過程中來，行政機(jī)關(guān)的行政行為已不再是傳統(tǒng)意義上的單方行政行為，況且任何理論都不是絕對的，對于實踐中發(fā)生的現(xiàn)象不能對照理論“一刀切”，應(yīng)當(dāng)堅持從實際出發(fā)。而且20__年8月1日起實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第四十條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議，申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前自愿達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交書面和解協(xié)議；和解內(nèi)容不損害社會公共利益和他人合法權(quán)益的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。這也為行政復(fù)議中調(diào)解埋下了伏筆，因此，對于行政爭議能否適用調(diào)解，要根據(jù)發(fā)生爭議的行政行為的不同，采取調(diào)解或裁決的方式靈活處理，不能機(jī)械地照搬某種理論。堅持行政復(fù)議裁決與調(diào)解“雙軌”運(yùn)行，具有更大的原則性、靈活性、快捷性、兼容性、和諧性。
近年來，我們對行政復(fù)議中調(diào)解的運(yùn)用進(jìn)行了有益的探索和實踐，取得了明顯的成效，受到當(dāng)事人雙方的歡迎�？梢�，行政復(fù)議調(diào)解在行政復(fù)議過程中有其廣泛的實踐意義和積極作用。
通過實踐我們認(rèn)為，行政復(fù)議引入調(diào)解有很多的優(yōu)點：
一是能夠充分尊重當(dāng)事人對解決行政爭議方式的選擇權(quán)，突出“以人為本”的行政管理理念。
作為行政復(fù)議申請人，不希望行政復(fù)議案件久拖不決，能夠盡快結(jié)案，調(diào)解恰恰具備了這一優(yōu)勢，在保護(hù)申請人合法權(quán)益的前提下，通過調(diào)解方式解決行政爭議，申請人是可以接受的，它有利于簡便、高效地解決行政糾紛。
二是提高行政機(jī)關(guān)辦事效率。
行政復(fù)議通過裁決作出行政復(fù)議決定的，相對來講，復(fù)議時間比較長，少則二個月，多則三個月，個別的甚至更長。調(diào)解因為方法簡便易行，只要當(dāng)事人雙方能達(dá)成和解協(xié)議，一般都可以快速結(jié)案，大大地縮短了辦案時間，提高了辦事效率。
三是降低行政成本。
行政復(fù)議從受理行政復(fù)議申請到作出行政復(fù)議決定，需要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)審查，行政成本一般都比較高。調(diào)解可以大大降低行政成本，節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支。
四是減少行政訴訟。
通過行政復(fù)議裁決作出行政復(fù)議決定的，申請人不服，可以向人民法院提起行政訴訟。調(diào)解解決行政爭議的，出于當(dāng)事人雙方自愿達(dá)成的協(xié)議，一般來講，自動履行率比較高，申請人不再提起行政訴訟。這樣，有利于行政機(jī)關(guān)集中精力搞好行政管理，也緩解人民法院工作上的壓力，對行政機(jī)關(guān)和對人民法院來說都是有利的。
五是有利于構(gòu)建和諧社會，減少當(dāng)事人之間的對立情緒。
行政復(fù)議并不是一切糾紛都要通過裁決解決，許多矛盾可以通過調(diào)解消化，達(dá)到平衡。調(diào)解更加理性、人性化，讓當(dāng)事人有一種親切的感覺，覺得你真正設(shè)身處地替他們著想，感到你客觀、公道、正派，并不是在“和浠泥”。做好行政復(fù)議中的調(diào)解工作，能夠緩解行政主體與管理相對人的對立情緒，對維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)，構(gòu)建和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義。
雖然行政復(fù)議適用調(diào)解有很多的優(yōu)點，但并不是所有的案件都適用調(diào)解，筆者認(rèn)為調(diào)解應(yīng)當(dāng)是有條件的。只有堅持下列原則，才能做好行政復(fù)議調(diào)解工作。
一、自愿、合法的原則。
行政復(fù)議調(diào)解，首先要自愿。自愿是調(diào)解的基礎(chǔ)，否則，調(diào)解無從談起。調(diào)解必須尊重當(dāng)事人雙方的意愿，在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，通過第三方（行政復(fù)議機(jī)構(gòu)）的主持，對爭議雙方斡旋、勸說，促使雙方互諒互讓，自愿達(dá)成協(xié)議。申請人或被申請人任何一方不同意調(diào)解，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都不能強(qiáng)行調(diào)解。其次是要合法。調(diào)解要符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，不得違背法律的基本原則和精神，不得損害國家利益、集體利益和他人利益。
二、平等、公平的原則。
行政復(fù)議案件的當(dāng)事人，因為一方是管理相對人的公民、法人和其他組織，另一方是管理人的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織，他們的法律地位是不對等的。如何把雙方對立矛盾統(tǒng)一起來，化干戈為玉帛，達(dá)到解決糾紛的目的。首先是要平等。堅持雙方地位平等是協(xié)商的前提條件，只有平等地協(xié)商，心平氣和地交換意見，求得對方的寬容和諒解，才有可能形成共識。其次是要公平。作為主持行政復(fù)議調(diào)解工作的第三方，處于居中地位，一定要主持公道，做到客觀、公正、公平，不論是弱勢的一方還是強(qiáng)勢的一方，都要一視同仁，不偏袒任何一方�？空龤飧腥耍空煞�，靠誠信打動人。
三、選擇適度的原則。
行政復(fù)議案件哪些可以調(diào)解，哪些可以審查裁決，要根據(jù)案件的實際情況來決定，作出適度選擇，不能搞“一刀切”、唱“同一首歌”。一味地追求調(diào)解，盲目地崇尚調(diào)解，或者一味地反對調(diào)解、強(qiáng)調(diào)裁決，都是不可取的。到底那些行政復(fù)議案件適合調(diào)解、那些適合裁決呢？就個人理解而言，對于被申請人行使自由裁量權(quán)作出的具體行政行為的行政復(fù)議案件，或者被申請人作出的具體行政行為在程序上有輕微瑕疵的行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解；對于被申請人行使羈束裁量權(quán)作出的具體行政行為的行政復(fù)議案件，以及案情重大、明顯違法的行政復(fù)議案件，除作出該具體行政行為的被申請人自愿糾正外，只能裁決，不能作調(diào)解處理。不能讓被申請人對申請人作無原則的妥協(xié)和讓步，以換取申請人撤回申請書，達(dá)到終止復(fù)議的目的。對于后一種情形如果作調(diào)解處理，顯然是不合法也是不合適的，其結(jié)果會導(dǎo)致違法者逃避法律的制裁、管理者逃避上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查，這是不符合《行政復(fù)議法》的立法宗旨的。
四、調(diào)審結(jié)合的原則。
行政復(fù)議案件調(diào)解，最初都是建立在理想和美好愿望的基礎(chǔ)上的，當(dāng)事人雙方希望通過協(xié)商，互諒互讓，達(dá)成協(xié)議，以達(dá)到解決糾紛的目的。實際操作過程中，理想的東西與實際情況是有差距的，雙方的意愿可能出現(xiàn)反復(fù)。在某個問題上由于看問題的角度不一，互不退讓，互相“頂牛”，難以形成共識，出現(xiàn)一方或雙方反悔，不同意調(diào)解。對于這種“變卦”的情況，辦案人員事先要有預(yù)料和思想準(zhǔn)備，要制定多套預(yù)案，快速反應(yīng)進(jìn)行處置，由調(diào)解程序迅速轉(zhuǎn)入行政復(fù)議審查程序，并按照《行政復(fù)議法》的要求，在法定的期限內(nèi)完成審查任務(wù)，作出行政復(fù)議決定。
五、簽訂調(diào)解協(xié)議、撤回復(fù)議申請的原則。
凡是通過調(diào)解方式結(jié)案的行政復(fù)議案件，在雙方達(dá)成協(xié)議后，都應(yīng)當(dāng)簽訂行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議，一式三份，當(dāng)事人雙方各執(zhí)一份，一份交行政復(fù)議機(jī)關(guān)備案。不能因調(diào)解方式結(jié)案的行政復(fù)議案件就可以簡單處理，省略某些環(huán)節(jié)特別是簽訂行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的環(huán)節(jié)，因為行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人雙方達(dá)成共識的重要憑證，具有法律效力，當(dāng)事人任何一方都不得反悔。行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議簽訂后，申請人應(yīng)當(dāng)撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并根據(jù)申請人撤回的行政復(fù)議申請作出行政復(fù)議決定，行政復(fù)議終止。
行政復(fù)議中的調(diào)解不是簡單地將當(dāng)事人雙方撮合在一起做做工作而已，調(diào)解人員的水平、能力和素質(zhì)，以及對案情的掌握和對法律的熟知程度等，對調(diào)解都會產(chǎn)生不同程度的影響和后果。因此要想作好調(diào)解，取得預(yù)期的效果還要講究調(diào)解藝術(shù)，掌握技巧和策略：
一是要找準(zhǔn)共同點。
調(diào)解人員在調(diào)解之前要弄清案情，找準(zhǔn)案件雙方爭議的焦點和所求，分析他們提出的理由是什么，法律依據(jù)是什么，找出他們之間的共同點，提出調(diào)解方案；
二是要找準(zhǔn)切入點。
一個復(fù)議案件可能有一個或幾個請求，對于這些請求，從什么地方下手，從哪個角度入門，調(diào)解人員要充分聽取當(dāng)事人的意見，了解要解決的主要問題，找準(zhǔn)切入點，對癥下藥，有針對性地做工作。要堅持先易后難，由淺入深，循環(huán)漸進(jìn)的工作方法，運(yùn)用一定的心理學(xué)知識，以科學(xué)有效的手段、路徑、形式解決糾紛。
三是要找準(zhǔn)平衡點。
調(diào)解人員是當(dāng)事人雙方最為信賴的，一定要主持公道，保持居中調(diào)解，平等對待各方。要把握好尺度，掌握好分寸，找準(zhǔn)平衡點。要將心比心，換位思考，設(shè)身處地為他人著想，耐心講理講法，多做勸說工作，講究調(diào)解藝術(shù)，達(dá)到最佳效果。
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