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對非居民實行集中專業(yè)化管理的思考工作心得
近年來隨著經(jīng)濟全球化和我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善，市場主體日趨多元化，分工越來越細。管理對象的這些變化，必然要求稅務部門盡快適應市場發(fā)展，科學劃分管理對象，有效配置管理資源，合理分配管理力量，針對管理對象不同特點，實行有針對性地專業(yè)化管理。作為直接和國外企業(yè)接觸，體現(xiàn)維護國家稅款主權(quán)的非居民稅收，也應嘗試集中專業(yè)化管理，有助于實現(xiàn)其精細化、科學化水平。
一、非居民稅收專業(yè)管理的涵義
目前非居民企業(yè)在我國構(gòu)成納稅義務的情形主要包括：外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)，外國企業(yè)在我國境內(nèi)提供勞務、承包工程作業(yè)，外國企業(yè)在我國取得國際運輸收入，以及外國企業(yè)從我國境內(nèi)取得股息、利息、租金、特許權(quán)使用費等收入。非居民稅收專業(yè)化管理，就是根據(jù)外國企業(yè)和國內(nèi)扣繳企業(yè)的實際情況和管理的不同特點，通過建立高素質(zhì)的國際稅收管理專業(yè)人才隊伍，通過人力資源優(yōu)化配置，科學設置非居民稅收專業(yè)管理機構(gòu)，實施分類管理，達到加大管理力度和拓展管理深度的目的。
二、充分認識推行非居民專業(yè)化管理的重要性和必要性
�。ㄒ唬� 加強非居民稅收管理意義重大。隨著經(jīng)濟全球化趨勢的深入發(fā)展，以及我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的日益融合，稅收國際化問題日益凸顯，做好國際稅收管理工作意義重大�？偩中ぞ珠L也強調(diào)“經(jīng)濟的全球化必然帶來稅源的國際化、稅制安排的國際化和稅收管理的國際化，因此必須加強對國際稅源的控管。非居民稅收管理是國際稅收管理的重要內(nèi)容，是我國行使稅收管轄權(quán)、維護國家經(jīng)濟主權(quán)的重要手段。各級稅務機關(guān)應充分認識加強非居民稅收管理的重要意義，防止出現(xiàn)因非居民稅收規(guī)模相對較小而不重視甚至忽視管理的現(xiàn)象，切實把非居民稅收管理擺上重要議事日程�！蹦壳胺蔷用裣鄬碚f還是一個新生事物，多數(shù)人對其不了解，政策不熟悉，并受到非居民自身復雜專業(yè)性政策性強的制約，多數(shù)稅務人員對其不重視，表現(xiàn)在接近99%的征管力量都集中在居民企業(yè)的日常稅種上，而對非居民稅收管理的精細化和科學化管理尚未有效實現(xiàn)，基本上放任由企業(yè)自主申報，從而造成非居民管理稅收流失比較嚴重。
�。ǘ┬乱惠啓C構(gòu)征管改革的需要。非居民稅收管理的對象為外國居民，包括非居民企業(yè)和非居民個人。對非居民稅收實行專業(yè)化管理，不僅是國際慣例，也是提高非居民稅收管理水平的有效途徑，滿足新一輪征管機構(gòu)改革的需要。20__年，國家稅務總局在國際稅務司設立非居民稅收管理處，專門負責非居民企業(yè)所得稅政策制定及非居民稅收管理，明確規(guī)定各級稅務機關(guān)把非居民稅收作為一個相對獨立的類別實行管理，并且要求配備足夠的非居民稅收管理人員，初步形成了非居民稅收專業(yè)化管理機制。另外國家稅務總局《關(guān)于進一步加強非居民稅收管理工作的通知》（國稅發(fā)〔20__〕32號 ）要求“各級稅務機關(guān)應建立非居民稅收管理專業(yè)化工作機制，把非居民納入日常稅收管理并作為分類管理的一個類別，規(guī)范和完善非居民稅收管理制度，把握非居民稅源流動規(guī)律，建立健全非居民稅收管理崗位，配備足夠的專業(yè)人才，及時防范非居民稅源流失風險”。
�。ㄈ┓蔷用癖旧硖攸c所決定。非居民稅源流動快、隱蔽性強，尤其是非居民在我國境內(nèi)承包工程作業(yè)和提供勞務，經(jīng)常是來無影去無蹤，加之部分納稅人不辦理稅務登記和申報納稅。在以往非居民分散管理的情況下，稅務機關(guān)難以集中優(yōu)勢征管因素及時掌握承包工程和勞務項目有關(guān)的信息，代扣代繳稅款難以落實，導致非居民承包工程作業(yè)和提供勞務所涉及的稅種稅收流失較為嚴重。另外非居民稅收的主要對象是來源于中國所得的國外企業(yè)，在技術(shù)上、資金上、管理等方面有著一定影響，非居民稅收管理直接體現(xiàn)了我國稅務部門的形象。還有非居民管理的特點決定了對其稅務人員的特殊要求，需要大量的復合型和專業(yè)性人才。當前分散管理下基層稅務干部的素質(zhì)離這一要求，還有一定的距離。人才的匱乏，決定了跨國稅源的工作水平很難真正提高征管體制，形成高質(zhì)量征管。最后實施專業(yè)化的管理有利于提高稅收征管質(zhì)量與效率，對外可以有效提高納稅人的稅法遵從度。
（四）依法治稅，加強稅源管理，尋求新的稅收增長點需要。目前我國非居民企業(yè)數(shù)量大約在2萬戶左右。20__年非居民企業(yè)繳納稅款超過380億元，其中境內(nèi)支付單位扣繳企業(yè)所得稅約174億元，外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)繳納稅款70多億元，外國企業(yè)在我國境內(nèi)提供勞務、承包工程作業(yè)繳納稅款7.4億元。在部分非居民稅源相對集中的地區(qū)，非居民稅收占全部入庫稅款的比例較高，增長趨勢明顯。在目前金融危機影響情況下，在增值稅、營業(yè)稅和居民企業(yè)所得稅等稅種相對的前提下，加強非居民稅收管理，堵塞稅收流失漏洞，尋求非居民征稅項目的新內(nèi)容，拓寬非居民，積極探索成為新的稅收增長點，如中國稅務報今年介紹了南京組織海外代付組織稅款650萬元，總局王力副局長在全國國際稅收會議上對揚州市國稅局股權(quán)轉(zhuǎn)讓征收7000多萬稅款進行了點名表揚，稱贊“不僅有效維護了國家稅收權(quán)益，更是為本地國稅收入做出了積極的貢獻�！�
�。ㄎ澹┚S護國家金融外匯安全的需要。非居民稅源管理與跨國經(jīng)濟活動是密切聯(lián)系在一起的，監(jiān)控不僅要維護國家稅收權(quán)益，也要體現(xiàn)國家經(jīng)濟安全的需要。在經(jīng)濟全球化條件下，非居民專業(yè)稅收管理以后，在職能上可以要更多的拓展空間，可以在維護國家經(jīng)濟安全、金融安全方面發(fā)揮作用。目前貿(mào)易項下各項監(jiān)管措施配合較為得力，外匯管理嚴格，基本上沒有漏洞可鉆，而對非貿(mào)易項下的各種付匯，缺乏完善系統(tǒng)監(jiān)管，容易帶來可乘之機。對非居民實行專業(yè)集中管理可以利用稅務部門對企業(yè)情況掌握比較全面、具體的優(yōu)勢，通過征管信息梳理、匯繳數(shù)據(jù)分析、日常管理監(jiān)控、關(guān)聯(lián)交易調(diào)查、跨國交易審計等形式，從反洗錢、反熱錢、反傾銷等熱點問題入手，找到維護經(jīng)濟安全與國家稅源的結(jié)合點，達到維護國家金融安全的效果。
三、非居民專業(yè)稅收管理可能帶來的負面影響
對非居民實行專業(yè)管理在帶來積極因素的同時，也會帶來一些負面問題，主要有一是不利于國際稅收知識普及和推廣，集中管理以后國際稅收業(yè)務將局限在少數(shù)人參與，面臨更加曲高和寡問題；二是容易增加扣繳義務人納稅人額外稅收負擔。減輕納稅人負擔是當前稅務部門服務的一項重要措施，集中管理以后對于一個國內(nèi)存在對外付匯的居民企業(yè)來說，面臨兩個管理分局的稅收管理，有可能增加納稅人負擔；三是增加機構(gòu)設置。集中管理以后需要設置專門的基層管理分局，在目前機構(gòu)改革盡量壓縮機構(gòu)和減少稅收成本的背景下，增加管理分局有可能與機構(gòu)改革的精兵簡政要求沖突，需要在實踐中給予解決。
四、如何實現(xiàn)非居民稅收專業(yè)化管理
（一）科學設置機構(gòu)和人員。鑒于非居民稅收管理項目主要集中在部分對外付匯企業(yè)和代表機構(gòu)上，專業(yè)化稅收管理應打破按照行政區(qū)域配置機構(gòu)和人員的做法，選擇在相對集中的地域分別設立市區(qū)和縣域?qū)I(yè)非居民管理機構(gòu)，該機構(gòu)管理模式等同于其他稅源管理分局。根據(jù)非居民稅收管理內(nèi)容，內(nèi)部設置外國企業(yè)承包過程和提供勞務、預提所得稅、外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)、國際船舶運輸四類業(yè)務科室，或者根據(jù)業(yè)務內(nèi)容情況，設置稅收協(xié)定執(zhí)行、情報交換、非居民稅源管理、征稅大廳等綜合性科室�？剖覂�(nèi)部根據(jù)工作選擇合理的標準，科學劃分不同的非居民稅收專業(yè)管理崗位。如非居民征稅崗、跨國稅源管理崗、征免稅判定管理崗等。具體科室的劃分要本著清晰明了、簡潔適用的原則，既不能過粗，也不能過細，既不能交叉重復，更不能留有“空檔”，防止出現(xiàn)稅收管理“漏洞”。另外非居民稅源管理的專業(yè)性、技術(shù)性決定了它比一般的稅收管理更加依賴于高層次、高素質(zhì)的人才，要精心挑選不同崗位的專業(yè)管理人員。結(jié)合各人的業(yè)務水平和實際工作能力，對現(xiàn)有的從事國際稅收管理人員進行重新組合，進一步把人力資源配置好，把人員的潛能發(fā)揮好。同時，要根據(jù)推進稅收專業(yè)化管理的實踐，大力加強非居民專業(yè)人才的選拔與培養(yǎng)工作，逐步建立起一支綜合素質(zhì)高、專業(yè)技能強、數(shù)量精干、類別齊全的專業(yè)化管理人才隊伍。最后要認真做好各項配套工作。要加強納稅人和扣繳義務人基礎信息的維護與管理，特別是行業(yè)認定、稅種認定、企業(yè)規(guī)模等信息，要做到真實準確，確保專業(yè)崗位劃分有據(jù)可依，有章可循。
（二）明確職責，避免與其他稅源管理部門交叉。非居民專業(yè)管理作為一個全職能的分局，具有其他責任區(qū)管理部門相同的職責，主要區(qū)別是管理對象的不同，主要職能是轄區(qū)內(nèi)構(gòu)成非居民的外國企業(yè)稅收管理，具體表現(xiàn)為：外國企業(yè)的稅務登記、稅款的組織入庫、稅收協(xié)定的執(zhí)行，征免稅的判定，代表機構(gòu)的日常管理，情報交換，扣繳事項的日常檢查、針對非居民管理的轉(zhuǎn)讓定價預約定價管理以及扣繳手續(xù)費的返還等。非居民專業(yè)管理的職責主要體現(xiàn)在非居民管理稅源上，對于經(jīng)所得稅法法定形成或者經(jīng)稅務機關(guān)認定的指定扣繳企業(yè)，不參與其日常國內(nèi)業(yè)務產(chǎn)生的稅務相關(guān)事項。如某企業(yè)從國外引進技術(shù)，需要支付特許權(quán)使用費，圍繞該業(yè)務形成的一系列則非居民稅收管理辦理扣繳義務登記、納稅申報、稅款入庫，跟蹤管理等，而對該扣繳企業(yè)相關(guān)發(fā)票管理、日常稅收管理申報、優(yōu)惠備案審批匯算等則屬于管理分局業(yè)務，職責明確避免交叉。另外對非居民實行專業(yè)化集中并不是意味著與其他管理分局毫無關(guān)系，專業(yè)化管理不是各個部門單打獨斗的管理，更不是各類業(yè)務彼此割裂的管理，而是各單位、各部門、各位人員明確分工，強化職責，密切協(xié)作的管理，尤其需要理順綜合管理部門和專業(yè)管理部門之間的關(guān)系，建立相互配合、相互補充的良性互動機制。
�。ㄈ┨岣叻⻊招�，克服集中管理后帶來的負面影響。實行專業(yè)管理以后，打亂了以往屬地管理，不可避免額外負擔，交通納稅成本，對于一個存在支付服務貿(mào)易項下的企業(yè)，面臨同時對應兩個稅務管轄的問題，稅務部門作好納稅服務，提高效率，盡可能減少集中管理以后帶來的問題，將負面影響。非居民管理部門應加強正常責任區(qū)部門的銜接交流，對于涉及的事項如稅務檢查、評估等聯(lián)合開展，避免下戶次數(shù)。建立健全非居民納稅服務制度，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)服務體系，加強非居民稅收政策宣傳，切實維護知情權(quán)，及時公開涉稅事項，發(fā)揮稅收宣傳典型效應，網(wǎng)上交流，加強網(wǎng)站建設，利用現(xiàn)代信息交流，開展網(wǎng)上咨詢、辦公，將涉稅相關(guān)文書方便納稅人下載，網(wǎng)上申報，屬地管理居民和非居民業(yè)務同時辦理，地域擴大，交通等問題，往返，流程設置，服務效率，利用現(xiàn)代通信、網(wǎng)絡、解決。非居民經(jīng)營的特點和涉稅事項的復雜性，要求專門的機構(gòu)和專業(yè)隊伍加強稅收管理服務，解決納稅人涉及的個性化問題，提高納稅遵從度，降低稅收風險。集中管理有利于政策和管理措施執(zhí)行的同統(tǒng)一性和一致性，有利于管理的規(guī)范和高效。著力解決過程中的特殊問題，提供有針對性的，量體裁衣式的納稅服務。處理好內(nèi)部制約和對外服務的關(guān)系，在不損害內(nèi)部監(jiān)督制約機制的前提下，盡可能減少工作環(huán)節(jié)，提高納稅服務效率，千方百計減輕因?qū)I(yè)化集中管理后給納稅人辦稅的麻煩和負擔。
�。ㄋ模┰诎l(fā)達地區(qū)先試點逐步推廣。非居民稅收管理由于其專業(yè)性、復雜性以及涉外嚴肅性、規(guī)范性，加之人才的有限性，不可能要求各個地區(qū)、各個層面都同一模式、同一標準、同一水平。非居民稅收管理實行專業(yè)化集中管理需要有一個試點過程，可以在非居民稅源主要集中在外向型經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)率先開展。例如省內(nèi)蘇南發(fā)達地區(qū)年非居民稅收入庫近30億元，呈現(xiàn)增長趨勢明顯。但是在經(jīng)濟欠發(fā)達的蘇北地區(qū)，特別是在一些蘇北的縣域經(jīng)濟，非居民所得相對較少，有的地區(qū)甚至常年未發(fā)生一起，這就要求對非居民實行專業(yè)集中管理需要遵循實事求是的原則，先試點后完善，邊實踐邊完善，先調(diào)研再試點總結(jié)經(jīng)驗最后全面推廣。建議應首先在發(fā)達地區(qū)試點，由點到面，積累成功經(jīng)驗，探索集中管理以后可能出現(xiàn)的問題，找出問題的關(guān)鍵逐一進行解決，最終實現(xiàn)全面推廣，逐步探索適合本地實際的非居民稅收專業(yè)化管理方式。
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