(一)非訴行政案件執(zhí)行的含義
非訴行政案件的執(zhí)行,是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟,又不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為,行政機(jī)關(guān)向人民法院提出執(zhí)行申請(qǐng),由人民法院采取強(qiáng)制執(zhí)行措施,使行政機(jī)關(guān)的具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)的制度。
從嚴(yán)格意義上說,非訴行政案件的執(zhí)行與行政訴訟裁判的執(zhí)行有本質(zhì)的區(qū)別,行政訴訟裁判的執(zhí)行是訴訟執(zhí)行,自然歸屬于行政訴訟法的規(guī)范領(lǐng)域,而非 訴行政案件的執(zhí)行本質(zhì)是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行,應(yīng)由行政強(qiáng)制執(zhí)行法加以規(guī)定。但在我國行政訴訟法制定之時(shí),為解決我國行政強(qiáng)制執(zhí)行中存在的實(shí)際問題,行政訴訟 法專門對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為作出了規(guī)定:公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可以申 請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。據(jù)此,凡是行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的,公民、法人或者其他組織不履行具體行政行為所確定的義務(wù),行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng) 制義務(wù)人履行義務(wù)。除此之外,如果公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟,又不履行義務(wù)的,行政機(jī)關(guān)都可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)自 己不能執(zhí)行的具體行政行為,保證行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)。非訴行政案件的執(zhí)行就是指后一類執(zhí)行。非訴行政案件的執(zhí)行有下列特點(diǎn):
第一,非訴行政案件的執(zhí)行機(jī)關(guān)是人民法院,而非行政機(jī)關(guān)。雖然非訴行政案件的執(zhí)行對(duì)象是具體行政行為,執(zhí)行申請(qǐng)人也為行政機(jī)關(guān),但非訴行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的享有者不是行政機(jī)關(guān),而是人民法院。
第二,非訴行政案件執(zhí)行的根據(jù)是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為,該具體行政行為沒有進(jìn)入行政訴訟,沒有經(jīng)過人民法院的裁判。因而它不同于人民法院 對(duì)經(jīng)過行政訴訟判決維持的具體行政行為的`執(zhí)行,后者雖然實(shí)際執(zhí)行的仍是具體行政行為的內(nèi)容,但該具體行政行為已經(jīng)經(jīng)過人民法院的裁判,轉(zhuǎn)化為司法決定,而 不再是一種行政決定。這是非訴行政案件執(zhí)行與行政訴訟執(zhí)行的本質(zhì)區(qū)別。
第三,非訴行政案件的執(zhí)行申請(qǐng)人是行政機(jī)關(guān),被執(zhí)行人只能為公民、法人或者其他組織。通常情況下,非訴行政案件執(zhí)行的執(zhí)行申請(qǐng)人應(yīng)為行政機(jī)關(guān)。 作為行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能成為被執(zhí)行人,而具體行政行為所針對(duì)的對(duì)象即公民、法人或者其他組織一般只能成為被執(zhí)行人,不能成為執(zhí)行申請(qǐng)人。在特定情 況下,非訴行政案件的執(zhí)行申請(qǐng)人也可以是生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人。
第四,非訴行政案件的執(zhí)行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi),既不提起行政訴訟,也不履行具體行政行為所確定的義務(wù)�；�于人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的條件,如果公民、法人或者其他組織已向人民法院提出了行政訴訟,即使其沒有履行
該具體行政行為所確定的義務(wù),行政機(jī)關(guān)也不能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。但如果人民法院不及時(shí)執(zhí)行被訴具體行政行為,可能給國家利益、公共利益或者他人利益造成不可彌補(bǔ)的損失,經(jīng)申請(qǐng)人民法院可先予執(zhí)行。
第五,非訴行政案件的執(zhí)行目的是保障沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,最高人民法院發(fā)布的《行訴法解釋》對(duì)非訴行政案件執(zhí)行的適用范圍和程序等作出了規(guī)定,曾是規(guī)范非訴行政案件的主要根據(jù)。 《行政強(qiáng)制法》自2012年1月1日生效后,應(yīng)依該法第五章申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定進(jìn)行。不過,除對(duì)相同事項(xiàng)的規(guī)定不一致外,《行訴法解釋》對(duì)非訴行 政案件執(zhí)行規(guī)定仍然有效。
(二)非訴行政案件執(zhí)行的相關(guān)問題
對(duì)非訴行政案件的執(zhí)行的范圍和程序等主要問題,“行政強(qiáng)制”一章已有分析,不予贅述。在此,對(duì)相關(guān)問題作一強(qiáng)調(diào)和補(bǔ)充。
1.非訴行政案件執(zhí)行的適用范圍。根據(jù)規(guī)定,凡行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),以及法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)具體行政行為皆享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí),行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行該具體行政行為。
2.生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人作為申請(qǐng)人。根據(jù)規(guī)定,非訴行政案件的執(zhí)行申請(qǐng)人應(yīng)為行政機(jī)關(guān)。不過,在特定情況 下,非訴行政案件執(zhí)行的申請(qǐng)人,也可以是生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人�！缎性V法解釋》第90條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)平等主體之間 民事爭議作出裁決后,當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行,作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)執(zhí)行的期限內(nèi)未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的,生效具體行政行為確定的權(quán)利人 或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為,參照行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人 民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定。
3.財(cái)產(chǎn)保全與擔(dān)保。為避免被執(zhí)行人隨意對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分,保證行政職能的實(shí)現(xiàn)以及公民、組織的合法權(quán)益,行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人申 請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前,有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的,可以申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的,應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。
4.法院對(duì)具體行政行為的審查。法院決定立案執(zhí)行后,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查,但這次審查不同于立案審查,這次審查主要是對(duì)作為執(zhí)行根據(jù)的具體 行政行為是否合法進(jìn)行實(shí)體審查。人民法院對(duì)被執(zhí)行的具體行政行為是否合法進(jìn)行實(shí)體審查的理由主要是·第一,公民、法人或者其他組織在法定期間對(duì)被執(zhí)行的具 體行政行為不起訴,并不意味著該具體行政行為合法有效。由于被執(zhí)行的具體行政行為有違法的可能性,如果人民法院不對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查, 一旦具體行政行為違法,人民法院強(qiáng)制執(zhí)行就會(huì)侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。這顯然不利于保護(hù)公民、組織的權(quán)益。第二,從法院角度來看,人民法院 作為法律實(shí)施的最終保障機(jī)關(guān),它擔(dān)負(fù)著保證法律正確實(shí)施和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的職能,如果允許人民法院強(qiáng)制執(zhí)行存在明顯違法的具體行政行為,顯 然與人民法院的職能相背離。第三,從行政強(qiáng)制執(zhí)行主體設(shè)置角度看,之所以將人民法院作為行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的主體,一方面在于將具體行政行為的決定權(quán)與執(zhí)行 權(quán)部分分離,避免行政機(jī)關(guān)既是決定機(jī)關(guān)又是該決定的執(zhí)行機(jī)關(guān),可能造成違法執(zhí)行;另一方面則在于由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行,多一道糾正錯(cuò)誤的手續(xù)和環(huán) 節(jié),通過人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督起到保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的目的。如果人民法院不對(duì)具體行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,不管具體行政行為是否合 法便一概執(zhí)行,有違將人民法院作為行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的初衷。
對(duì)被執(zhí)行的具體行政行為的合法性審查,由行政審判庭負(fù)責(zé)進(jìn)行,審查實(shí)行合議制。
人民法院對(duì)具體行政行為的審查主要是書面審查,必要時(shí)人民法院可以進(jìn)行一定的調(diào)查,對(duì)重大的案件人民法院也可以采取其他審查方式。